La Administración Trump también quiere el Canal de Pamamá

Donald Trump, además de sus conocidos intereses sobre Groenlandia, ha expresado durante su campaña un renovado interés sobre el Canal de Panamá, una infraestructura de importancia estratégica y comercial esencial.

Para entender esta postura, debemos retroceder al siglo XIX, cuando el Istmo de Panamá formaba parte del territorio de Colombia. Fue a finales de esa centuria cuando comenzó la construcción del canal, y tras el fracaso de los franceses en su intento de completar la obra, Estados Unidos aprovechó la oportunidad para involucrarse en la gestión de este activo de enorme valor estratégico. A riesgo de simplificar, se podría decir que la intervención estadounidense también incluyó un apoyo militar clave a los panameños.

Como es de esperar, esta ayuda no fue desinteresada. El naciente Estado panameño firmó un acuerdo con la potencia americana, el Tratado Hay-Bunau-Varilla, que otorgaba a Estados Unidos el control sobre el Canal de Panamá de manera perpetua. Sin embargo, este tratado estuvo marcado por la controversia, pues no reconocía la autoridad legítima del que en ese momento se presentó como representante de Panamá, lo que generó un amplio rechazo y dudas sobre su validez jurídica.

Durante aproximadamente 70 años, Estados Unidos mantuvo el control de la zona, pagaba un canon por la gestión —del que se beneficiaban los panameños—, y la presencia militar era notable. Naturalmente, la economía del país mejoró, aunque sus ingresos dependían en gran medida de esa infraestructura. Como bien sabemos, los derechos y la justicia social rara vez coinciden con la dominación total. En este sentido, 1964 marcó un hito importante, cuando el pueblo panameño expresó de manera rotunda su rechazo, iniciando así el proceso que llevaría a la verdadera independencia del país.

Tras numerosos tumultos y un durísimo golpe de Estado, sería en 1977 cuando el entonces presidente de Panamá, Omar Torrijos, y el de Estados Unidos, Jimmy Carter, decidieron firmar los Tratados Torrijos-Carter. El objetivo era la devolución gradual del control de la zona a los panameños.

Ayer leía al diplomático Bernard Durán, quien escribió en el diario El Debate, comentando que el 31 de diciembre de 1999, el día en que Panamá recuperaba el control del Canal de Panamá, el sol no brillaba, algo poco común para esa fecha. Lo que sí brillaron, de manera inconfundible, fueron los ojos de los panameños.

Durán señalaba en su artículo que, en realidad, esa recuperación no fue total. Recordó que, si retrocedemos hasta el acuerdo de 1903, el territorio sobre el que se construyó el canal —incluyendo una franja de cinco millas a cada lado— había sido adjudicado a Estados Unidos. Más allá del control sobre la vía interoceánica, se produjo una cesión geográfica de gran alcance.

Con este breve resumen en mente, antes de entrar en los detalles jurídicos, surge una pregunta fundamental: ¿por qué Donald Trump está reclamando nuevamente una autoridad que le fue abrogada y sustituida a su país hace tanto tiempo?

Han pasado 25 años desde que Panamá asumió el control del Canal, y la gestión panameña no ha sido precisamente mala; de hecho, incluso lo amplió hace casi una década. Sin embargo, una de las razones que Trump ha esbozado para su reclamo es que Panamá no estaría manejando la vía interoceánica de forma adecuada —en términos generales—.

Aparentemente, lo que también le incomoda es la creciente influencia de China, que se ha consolidado como el segundo mayor usuario del Canal, especialmente tras el restablecimiento de relaciones diplomáticas entre ambas naciones. Sin embargo, más allá de los posibles escenarios que podríamos imaginar, hasta ahora no se ha demostrado una conexión clara entre la gestión legítima del Canal por parte de Panamá y la creciente presencia china en los intereses estadounidenses.

Uno de los motivos que ha ganado notoriedad en este contexto son algunos casos de corrupción, aunque el más trascendente de todos ha sido el siguiente: Donald Trump ha llegado a insinuar que, si Panamá no ofrece mejores condiciones a Estados Unidos por el uso del Canal, se vería obligado a exigir su devolución. Lo cierto es que las condiciones de paso son públicas y se aplican de manera igualitaria a todos los buques, sin que exista ninguna obligación de cruzar el Canal.

Ya en un plano más jurídico, la primera cuestión que se podría examinar es la validez de la supuesta cesión de terreno que se produjo en el Tratado de 1903. Todavía no había entrado en vigor la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, pero, incluso, sin perjuicio de que no se adoptasen o respetasen las fases necesarias hasta la ratificación, la firma de un acuerdo de esa naturaleza, por una persona no autorizada —sin plenos poderes—, contraviene de plano los principios más elementales del derecho y la costumbre internacional; es decir, sin necesidad de que esa exigencia viniera positivizada en un texto. De hecho, en la práctica diplomática pre-1969, salvo error, la ausencia de plenos poderes ponía en cuestión la validez de los acuerdos. Se puede extraer, por ejemplo, del Congreso de Viena de 1815: «

«[…] De estos plenipotenciarios, los que asistieron a la conclusión de las negociaciones, después de haber exhibido sus plenos poderes, que se hallaron en buena y debida forma, han convenido en insertar en dicho instrumento general y autorizar con sus firmas los artículos siguientes […]»

Esa positivización la encontramos hoy en el Convenio de Viena, de 23 de mayo de 1969, en su punto 7, Parte II, en la que se requieren plenos poderes para «[…] manifestar el consentimiento del Estado en obligarse por un tratado […]».

De todos modos, no profundizaré en un tema que ya ha sido ampliamente discutido, y frente al cual, aunque se barajaron diversas opciones, nunca se llegó a materializar una acción de nulidad. Las razones son varias, pero una de las más relevantes fue la firma de los Tratados Torrijos-Carter, que, de alguna manera, representaron una redención de la soberanía de Panamá y un reconocimiento explícito de las injusticias históricas sufridas por el país.

Como decía, no entraré más en más detalles, ya que, además, podría considerarse una cuestión cerrada si nos atenemos al artículo primero del Tratado del Canal de Panamá.

«1. Al entrar en vigor este tratado quedan abrogados y sustituidos:

(a) La Convención del Canal Ístmico suscrita entre la República de Panamá y los Estados Unidos de América, en Washington, D.C., el 18 de noviembre de 1903.»

He citado antes de tiempo el Tratado del Canal de Panamá, y lo he hecho porque los Tratados Torrijos-Carter firmados en 1977 constan de dos partes. Por un lado, el referido Tratado del Canal de Panamá, y por el otro, el Tratado de Defensa y Neutralidad Permanente.

Lo destacable en torno a esos acuerdos bilaterales —para lo que aquí se está tratando— es la reserva del senador Dennis Webster DeConcini, pues otorgaba a los Estados Unidos, de forma supuestamente indefinida, una posibilidad de intervención militar en caso de que el canal fuese cerrado o se interfiera en sus operaciones. Sin embargo, esto hoy podría llegar a colisionar con lo dispuesto en el artículo V del vigente Tratado de Defensa y Neutralidad Permanente, que dice:

«Después de la terminación del Tratado del Canal de Panamá, solo la República de Panamá manejará el Canal y mantendrá fuerzas militares, sitios de defensa e instalaciones militares dentro de su territorio nacional.»

En todo caso, de entender posible esa perpetuidad —la de la enmienda—a través de la reserva Nunn, sólo podría invocarse en un contexto de gravísimas amenazas o injerencias sobre el canal y su funcionamiento; algo que no ha sucedido en los últimos veinticinco años. A mayores, también ronda una idea de ilegalidad en torno a esas reservas, que en determinado momento podría invocarse en defensa de los panameños.

Hay que recordar, en cualquier caso, que recurrir a una reserva de esa índole tiene una finalidad y/o unos efectos únicos, que son el restablecimiento de aquellos elementos que impidan el funcionamiento adecuado del canal de Panamá, pero en ningún caso abarcarían la gestión del mismo, que corresponde, como expresamente se dispone en el referido artículo V, a la República de Panamá. Es decir, en ningún extremo de los Tratados Torrijos-Carter se prevé esa posibilidad —la de devolución—, luego esa situación privilegiada que se defiende desde Washington sólo parece una llamada de atención más, una muestra de recelo por el papel que tuvieron sus antecesores sobre el canal.

Habrá que esperar a ver cómo evoluciona la situación para poder hacer un análisis más preciso. Sin embargo, una posible intervención de Estados Unidos, en los términos que hoy se considerarían claramente infundados, vulneraría el orden jurídico internacional. Una legalidad cuyo menoscabo no interesa a Donald Trump, como veremos en próximos artículos.